Standardisering som makt – politikkdannelse og implementering av nye arenakrav for toppfotball

Kolbjørn Rafoss
UIT Norges arktiske universitet


Jens Alm
Hög standard? En studie om kommunal anläggningspolitik och elitfotbollens standardiserande arenakrav
150 sidor, hft.
Malmö: Malmö högskola 2017 (Malmö Studies in Sport Sciences)
ISBN 978-91-7104-504-1

Den moderne sporten kan sees på som en kamp mot tiden og rommet. Prestasjoner blir målt i anlagte sportslandskap. Stadion kan i et historisk perspektiv slik sees på som et middel for den organiserte fotballen, som en kontinuerlig prosess for å skape egne plasser og avgrensete rom for spillet. Et rom for å identifisere målbare resultater, garantere like vilkår mellom lagene, men også mellom kampene. Vi ser at byggingen av stadioner i Skandinavia har endret seg siden tusenårsskiftet: teknologiske løsninger, lyd og lysanlegg, storskjermer, losjer, servicetilbud og fellesområder skal gi tilhengere, publikum og sponsorer større opplevelser på stadion. For kommunene har bygging av stadion endret seg fra lavbudsjettsaker til høyprofilerte bygg med store budsjetter. Stadion kan symbolisere på tydelige måter hvilke verdier og normer som verdsettes i vår sosiale orden, og hvordan denne sosio-materialiteten er preget av makt og endring. I november 2017 forsvarte Jens Alm sin ph-d.-avhandling ved Malmö högskola: Hög standard? En studie av kommunal anläggningspolitik och elitfotbollens standardiserande arenakrav.

Valget av fotball som case er selvsagt ikke tilfeldig. Toppfotball for menn er en av de mest profesjonaliserte og kommersialiserte idrettene i Skandinavia. Slik er det et felt som på tydelige måter synliggjør hvilke maktformer som er i spill når finansiering av kostnadskrevende arenaer blir satt på dagsorden mellom fotballforbund, klubb og kommuner. Anleggskrav som for kommunene medfører store offentlige bevilgninger og som av mange kommuner oppfattes som i økende grad ikke å korrespondere med lokale anleggsbehov. Innføring av nye standardiserte arenakrav for toppfotball i Sverige 2008 og Danmark 2003 kan sees på, som Alm antyder, muligheter til å identifisere representasjoner som både stadfester og utfordrer det som anses som normalt, og som ikke trenger å legitimere seg. En implisitt kontrakt hvor det offentlige bygger anlegg og idretten står for aktiviteten. En kommunal anleggspolitikk som gjennom oppbygging av infrastruktur historisk har tilrettelagt for både topp- og breddefotball.

Avhandlingen består av en innledningsdel og 4 artikler. De fire artiklene er basert på 4 ulike, men nært relaterte studier. Det ligger 3 hovedproblemstillinger til grunn for studiene:

  1. Hur kan vi förstå elitfotbollens inflytande på den kommunala idrottspolitiken?
  2. Vilka handlingsalternativ har kommunala aktörer i mötet med elitfotbollens standardiserade arenakrav? och
  3. Varför agerar kommunala aktörer som de gör?
Fremfor alt har de store lagidrettene fått sine anleggskrav oppfylt og finansiert av kommunene.

For meg fungerer denne avhandlingen om betydninger av standarder i utvikling av stadionanlegg, som et utstillingsvindu for spenninger mellom offentlige og ideelle institusjoner; et utstillingsvindu som illustrerer hvordan private interesser leverer premisser for implementering av anleggspoltikk – en politikk som har som mål å modernisere toppfotballens rom – men som i all hovedsak er betalt av det offentlige. Denne avhandlingen tilbyr oss dyptgående kunnskap om anleggspolitikk, stereotype forestillinger om anleggenes betydning, tatt for gitte sannheter om anleggenes funksjon og ikke minst motsetninger som er i spill og preger diskurser i anleggspolitikken. Den gir oss utvidet kunnskap om hvilke konsekvenser endring av idrettslandskap har for kommunale aktører og kommuner. Avhandlingen illustrerer også at det er i slike grensesoner at vedtatte sannheter om anleggenes betydning problematiseres, aktualiseres og reforhandles og dermed synliggjør politikkens konsekvenser.

Hvilke kunnskapsbidrag representerer så avhandlingen?

Avhandlingen har et institusjonelt utgangspunkt: på hvilke måter er institusjonelle reguleringer styrende for kommunal anleggspolitikk. Et viktig anliggende i presentasjon av tidligere forskning om kommunale idrettspolitikk i Skandinavia, er å vise hvordan nasjonale og internasjonale forbund via standardiserende arenakrav har innflytelse over den lokale idrettspolitikken. Fremfor alt har de store lagidrettene fått sine anleggskrav oppfylt og finansiert av kommunene. Ifølge Alm beror dette på at det offentlige har inntatt en passiv rolle i anleggspolitikken. Den kommunale idrettspolitikken har vært mer reaktiv enn aktiv og politikken har således vært mer teknisk enn ideologisk styrt.

I kapitlet ”Tidigare forskning ”presenterer Alm sentrale forskningsbidrag i en skandinavisk kontekst som har studert kommunal anleggspolitikk (Sjöblom, 2006; Wøllekær, 2007) og utvalgte arbeider som ser nærmere på de standardiserende arenakravenes innflytelse på anleggspolitikken. Han oppsummerer med å vise til at det finns begrenset med kunnskap om hva slags innflytelse de standardiserte anleggskravene har på den lokale anleggspolitikken.

I kapitlet ”Metodologi och material ”gir Alm en oversiktlig presentasjon av hvordan han har arbeidet metodisk, og de forutsetninger og refleksjoner som ligger bak hans metodiske og metodologiske valg. Særlig i to av artiklene er studien av atypiske case viktige bidrag for å identifisere hvilke aktører og politikker som er i spill og hvordan de interagerer på organisasjonsfeltet. Alm redegjør her på en oversiktlig måte for hvordan særlig han har jobbet med disse to ulike empiriske studiene og brukt tilnærminger og prosedyrer i tråd hvordan denne type kvalitative studier gjennomføres. Metodisk kan avhandlingsarbeidet karakteriseres som et koldtbord, det vil si en empirisk sammensetning av materiale fra intervju, spørreskjema, dokumentanalyse og casestudier.

Avhandlingen har institusjonelle perspektiver som teoretiske rammeverk. Her handler det om styringen av kommunal idrettspolitikk og de politiske overveielser og prosesser som følger av de siste årenes forandringer av elitefotballens arenakrav. Det ontologiske utgangspunktet som er valgt, er at strukturer og aktører samspiller. Det teoretiske rammeverket er valgt for å få frem vekselvirkningen mellom aktør og struktur og jeg mener at en slik kontekstuell teori er fruktbar i forhold til det å belyse problemstillingene.

Begrepet ‘standard’, som en institusjonell regel har en sentral rolle i det teoretiske rammeverket. Det institusjonelle begrepet ‘standard’ utvikles i dialog med arenakravet. En teoretisering som skal få frem hvorfor standardiserende arenakrav kan sees på som en del av en struktur. I analysene anvendes Oliver’s (1991) modell over strategiske svar på institusjonelle prosesser. For å forstå og tolke de kommunale aktørenes handlinger stilt overfor de standardiserende arenakravene anvendes i kontekstene begrepene ‘situasjon’ og ‘identitet’. Dette for å få frem det dynamiske i forhold til de institusjonelle strukturene. For å forstå prosesser hvordan aktører forholder seg til standarder på et strukturnivå anvendes begrepene ‘organisasjonsfelt’ og ‘isomorfism’ i analysene. Organisasjonsfelt er i denne studien brukt for å få frem gjennom empirisk observasjon hvordan dominerende institusjoner strukturer feltet. Det analytiske begrepet ‘institusjonell isomorfism’ (likeretting), hentet fra DiMaggio & Powell (1983), anvendes for å forstå prosesser som fører til ensretting på organisasjonsfeltet. Disse valgte teoretiske utgangspunktene og analytiske begreper er fruktbare og gode verktøy for å tolke og forstå kommunale aktørers handlinger overfor elitefotballens standardiserende arenakrav. Det er imidlertid i møte med empirien vi får et svar på om dette teoretiske rammeverket får frem ny kunnskap om kommunal anleggspolitikk.

Gjennom dette teoretiske og analytiske rammeverket får vi innsikt og oversikt over kampene og motsetninger på feltet.

Siste del av avhandlingen består av 4 artikler. Den første artikkelen, ”Swedish municipalities and competitive sports’ stadium requirements: Competing or mutual interests?”, belyser hvordan Svenska fotbollförbundets (SvFF) nye arenakrav i 2008 utfordret det institusjonelle samarbeidet mellom kommunene og toppklubbene siden mange av arenaene er helt eller delvis eid av kommunene. Dette førte til at en rekke kommuner henvendte seg til Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som reagerte mot SvFF’s arenakrav. Hensikten med artikkelen er å utvikle et institusjonelt begrepsapparat, for å tolke og forstå hvordan arenakravene og elitefotballens tilnærming til markedet utfordrer det institusjonelle samarbeidet mellom kommunene og elitefotballen i Sverige.

I artikkelen beskriver Alm historisk hvordan de institusjonelle logikkene, offentlig og ideell innen organisasjonsfeltet, har kunnet sameksistere. Etablering av en ny logikk på feltet – ved elitefotballens tilnærming til markedet og innføring av nye standardiserte arenakrav – aksepteres ikke uten videre innen organisasjonsfeltet. Artikkelens teoretiske rammeverk tar utgangspunkt i Olivers (1991) modell over strategiske svar på institusjonelle krav, og i analysen anvendes fem ulike former for svar og ulike taktikker for å analysere SKL’s imøtegåelse av institusjonelt press. Dette er et fruktbart grep. Gjennom dette teoretiske og analytiske rammeverket får vi innsikt og oversikt over kampene og motsetninger på feltet.

Et hovedfunn er at på tross av at en ny logikk har fått utspille seg, foreligger det både en kontinuitet og forandring i SKL’s holdning til hvordan det institusjonelle samarbeidet skal finne sted mellom kommunene og elitefotballen. For det første en kontinuitet som bygger på den «implisitte kontrakten» at kommunene skulle styrke sin stilling overfor toppklubbene og for det andre en forandring som innebar at SKL skulle sterkere inn på banen/organisasjonsfeltet. Selv om det finnes eksisterende institusjonelle logikker hadde kommunene ett ambivalent forhold til de økte kravene til standardisering. På den ene siden fortsette det gjensidige utbytte av samarbeid: en fortsatt tilpasning og finansiering av krav. På den andre siden et krav om at dersom kommune ikke fikk økt innflytelse i å definere utforming av arenakravene var implementering og finansiering av kravene ikke en kommunal oppgave. Ved å få frem institusjonelt press illustrerer dette hvordan idrettsfeltet er en arena som både reflekterer og utfordrer dominerende normer og forestillinger om hva som blir ansett som verdifullt og viktig i samfunnet. Det er få skandinaviske studier på dette feltet, og i dette lys er bidraget både nyskapende og viktig.

Artikkelen ”From acquiescence to avoidance: The case of Ängelholm municipality and elite football standardisation” er en utdyping av avhandlingens første artikkel ved å ha Ängelholms kommune møte med arenakravene som case. Dette er et godt grep for å studere handlinger innenfor struktur og kontekst i en a-typisk kommune. En kommune som velger å gjøre motstand og ikke implementere arenakravet. Foruten å anvende begrepet standard og Olivers (1991) modell over strategisk svar på institusjonell krav inkluderes begrepene ‘identitet’ og ‘situasjon’ i analysen. Forklaringen på motstanden mot å tilpasse seg arenakravene bygger på tre logikker: en institusjonell, en sportslig og en kommersiell. Studien viser at standardisering, som en form for regulering og styremiddel, var premissgivende for prosessen, som flyttet seg fra tilpasning og ettergivelse til unnvikelse og flukt. Dette handlingsrommet og motstanden mot å etterkomme krav forklares med at det ikke fantes en institusjonell relasjon mellom kommune og elitefotballen. En annen forklaring på motstanden er sportslogikken; det var ingen folkelig opinion for et nytt stadion og en manglende oppbakking om elitefotball i befolkningen. Oppslutningen og identiteten i befolkningen var knyttet opp mot det lokale ishockeylaget. Den kommersielle logikken forklarer også motstanden. Fraværet av et lokalt næringsliv, som kunne presset på for at det skulle bygges et kommunalt stadion.

Trussel om nedgradering av klubben til en lavere divisjon resulterte i en tilpasning til nærmest et direktiv, som ellers ville få konsekvenser for kommunen og klubben.

Gjennom aktørenes egne stemmer får vi et godt innblikk i hvordan disse posisjonerer seg på organisasjonsfeltet. De kommunale aktørene viser stor ambivalens og motstand mot den behandling de utsettes for både fra arenagruppen og i møter med SvFF. Artikkelen gir stemmer til aktører som vanligvis er tause på idrettsfeltet og som er lite tematisert i forskningen. Artikkelen viser også hvilke fortrinn det er å skaffe seg kunnskap om et konkret materiale som grunnlag til forståelse av beslutningsprosesser på anleggsfeltet som et bidrag til en mer systematisk kunnskapsproduksjon av et eksempel – hvor sammenhenger fremtrer på en enkel, tydelig og måte. Spørsmålet er om undersøkelsen bygger opp kunnskap som Flyvbjerg (2009) betegner som «det gode eksemplets makt» og som kan være generaliserbar for andre hendelser?

I den tredje artikkelen, ”Isomorphic forces and professional soccer’s standardization: Instruments of governance for municipal investments?”, er hensikten å undersøke hvordan danske kommuner håndterer de standardiserte arenakrav. Studien undersøker danske kommuner som har herrelag i de to øverste divisjonene. Hovedfokuset er utfra et institusjonelt perspektiv å forstå hvorfor danske kommuner velger å imøtegå Dansk Boldspil Unions (DBU) arenakrav samtidig som de gjør store offentlige investeringer i privat eide arenaer. Et hovedfunn, på bakgrunn av analyse av en spørreskjemaundersøkelse, er en ensretting når det gjelder å tilpasse seg DBU’s arenakrav. For å kunne forstå denne form for ensretting anvendes begrepene ‘standard’, ‘organisasjonsfelt’ og ‘institusjonell isomorfism’. I tolkninger av empiri vektlegges tre ulike former for isomorfism: tvingende, mimetisk og normativ. Analysen av materialet viser for det første at tvingende isomorfism kan forklare denne ensrettingen. Uten noen formell makt over kommunene lyktes DBU å få implementert standarden uten selv å bidra økonomisk. Kommunene ‘tvang’ seg til å forplikte seg til arenakravet. Trussel om nedgradering av klubben til en lavere divisjon resulterte i en tilpasning til nærmest et direktiv, som ellers ville få konsekvenser for kommunen og klubben. Analysen viser også at det var tegn til mimetisk isomorfism innen organisasjonsfeltet: en kommunes forsterking av den lokale eliteklubbens materielle forhold på hjemmearenaen påvirket andre kommuners vilje til å imitere bygging av stadioner. Analysen av både spørreskjema materiale og intervjuene viser at kommunene er kritiske til denne utviklingen. Kravene fra DBU opplevdes av flere kommuner som uproporsjonale; kommunene ønsket en høyere grad av medfinansiering fra elitefotballens side ved implementering av de standardiserte arenakravene. Forfatterne finner at innføring av arenakravene og finansiere, at det finns en form for asymmetrisk makt i relasjonen mellom forbund og kommunene. De finner at på tross av at det er misnøye med å etterleve arenakravet, velger kommunen å implementere DBU’s arenakrav.

Gjennom de standardiserte arenakravene innehar DBU en betydelig makt til å regulere et område der de formelt ikke har makt.

Den siste artikkelen i avhandlinga,From standard to directive: A case study on the peculiar policy process of Danish stadium funding”, kan sees på som en fortsettelse av artikkel tre gjennom at den studerer mer inngående hvorfor en dansk kommune velger å tilpasse arenakravene til DBU. Hensikten med studien er å forstå hvordan DBU og Divisjonsforeningen fikk implementert standarden i beslutningsprosesser og dermed gjorde innføring kravene til et kommunalt oppdrag. Studie av beslutningsprosessene i Mariagerfjord er valgt fordi dette forståes som et ekstrem case. Dette begrunnes med at det rådde en stor diskrepans mellom de lokale behovene og DBU’s kapasitetskrav. Det var ikke behov for en arena med 10 000 sitteplasser for en klubb som i snitt spilte for 2500 tilskuere. I motsetning til studien i Ängelholm kommune er stadion i Mariagerfjord kommune privat eid.

Som i de andre artiklene er det teoretiske utgangspunktet å sette fokus på standard som institusjonell regulering og anvendelse av begrepene identitet og situasjon for å forstå kommunens handlinger. Studien viser at Hobro IK’s status som Superligaklubb i stor utstrekning er sammenkoblet med kommunens identitet og at en eventuell degradering til en lavere divisjon medvirket til at kommune kjente seg tvunget til å følge opp arenakravene. Fra et kommunalt perspektiv kan dette forstås som transformasjon av en frivillig standard til et tvingende direktiv. Gjennom de standardiserte arenakravene innehar DBU en betydelig makt til å regulere et område der de formelt ikke har makt. Et hovedpoeng er at dette støtter seg på institusjonell teori: standarder er interne drivkrefter i organisasjoner for å overleve, utvikle seg og vokse. I dette tilfelle sikre og utvikle sitt arenaprodukt med finansiering fra det offentlige: en situasjon som også var muliggjort ved at kommunen på dette tidspunktet hadde et overskudd i budsjettet. Denne studien illustrerer veldig konkret de regulerende effektene av ”standardiserings diskursen”. Aktørenes stemmer viser oss de smertefulle erfaringene det er å få et ny opprykket lag i toppfotballserien. Også i denne artikkelen veves teori og empiri sammen på fruktbare måter og viser hvordan de teoretiske og metodiske tilnærminger som Alm har valgt for denne avhandlingen, gir grunnlag for nye kunnskapssynteser.

Oppsummerende vil jeg si at denne avhandlingen bidrar med ny kunnskap på flere måter. Den bidrar til å fylle noen av de kunnskapshull i forskningen som Alm identifiserte i sin gjennomgang av kunnskapsstatus på anleggsfeltet. Blant annet ved å sette elitefotballens arena i fokus innen kommunale kontekster gir oss ikke bare ny kunnskap i bredden men også spesifisert kunnskap i en tid hvor avstanden øker mellom anleggsbehov i breddeidrett og eliteidrett. Avhandlinga gir også kunnskap og innsikt i kommunale aktørers erfaringer og opplevelser i møte med arenakravene. De studiene som inngår i avhandlingen viser oss på konkrete og tydelige måter hvordan arenakrav som er tilpasset en markedslogikk utfordrer den etablerte idrettspolitikken på mikro- og makronivå. Med andre ord, avhandlingen viser hvordan kommunene mobiliserer motstand som kan forståes som en politikk for å tydeliggjøre skillet mellom offentlig/ideell og kommersiell logikk. Det å sette fokus på elitefotballens styring av kommunal anleggspolitikk i de to casene, tydeliggjøres også et skille mellom government og governance i forhold til politikkdannelse og styring på anleggsfeltet. Casestudiene viser på en innsiktsfull måte hvordan forbundenes standardiserende anleggskrav ikke er i overenstemmelse med kommunenes faktiske behov. Spørsmålet jeg sitter igjen med er om disse endringene i den kommunale anleggspolitikken har styrket vertikale styringsformer på bekostning av flate strukturer hvor ulike aktører trekkes inn i det politiske rommet?

Så langt presentasjonen av avhandlingen. Noen kritiske innvendinger melder seg også under lesingen. For det første savner jeg en komparasjon av implementeringen av standard i Sverige og Danmark. Empirien innbyr til et slikt komparativt blikk. Anleggsmassen og foreningene har ulik eierstruktur og stiller kommunene og DBU/SvFF overfor ulike kontekster. Et slikt referansegrunnlag ville kunne fått frem og vurdert likheter og forskjeller i den kommunale anleggspolitikken.

For det andre savner jeg en mer institusjonell kontekst i lys av sportifisering og typologier av den moderne idretten som det legges opp til innledningsvis. Standard som institusjonell regulering sees på som en ny teoretisk innfallsvinkel og spiller således en viktig rolle i sportifiseringsprosessen. Koblingen mellom sportifisering og standard forblir noe utvendig og nærmest mekanisk presses empirien inn i et mer generelt teoretisk begrepsapparat og typologier.

Disse innvendingene til tross, synes jeg dette er en god avhandling.

En tredje innvending gjelder kjønn som relasjon og makt. Innføring av standarder for toppfotballen innbefattet både kvinner og menn. I avhandlingen er empiri og kontekst som gjelder kvinner valgt bort. Et slikt valg får konsekvenser for analysen og burde vært drøftet i et kjønnsperspektiv. I fremstillingen fremstår noe som åpenbart ikke er kjønnsnøytralt som noe generelt. Dette er en svakhet vi finner i flere studier av kommunal idrettspolitikk.

En fjerde innvending gjelder forholdet mellom politikk og forvaltning. Her savner jeg en mer kritisk tilnærming til grepet som er valgt i forhold til utvalg av informanter. I Ängelholm kommune er det lagt vekt på å intervjue tjenestemenn, mens politikere er vektlagt i Mariagerfjord. Det blir jo et paradoks å ikke se på relasjonene mellom politikk og forvaltning når temaet er kommunal anleggspolitikk, særlig når man har valgt et atypisk case som produserer mye informasjon. Ifølge Flyvbjerg (2009) er det å få frem et godt eksempel nettopp å undersøke detaljer av spesifikke fenomen. Tykkere beskrivelser av de to casene måtte dradd inn flere aktører og studert de basale mekanismene i beslutningsprosessene mer inngående. Dette ikke bare i form av mangelfulle tykke beskrivelser, men også når det gjelder forståelsen av de funn som kommer fram og hvordan disse skal forstås. Her kunne forfatteren ha underbygget sine funn ved å trukket inn andre studier, noe som ville ha styrket avhandlingen. Denne skjevheten i empirien i de to casene får jo heller ikke fram relasjonen mellom politikere og tjenestemenn. Til forfatternes forsvar gir artikkelformen liten plass til slike tykke beskrivelser.

Studien viser at eliteidrettens anleggskrav har innflytelse på den kommunale anleggspolitikken men at det også tas initiativ til å forandre strukturer. Sist men ikke minst savner jeg derfor en litt mer kritisk tilnærming til den skandinaviske idrettsmodellen: om det finner sted en økende offentlig styring på anleggsfeltet. Studien viser at både Lokale Myndigheter Danmark og SKL inntok en mer aktiv rolle i den kommunale anleggspolitikken om de standardiserende anleggskravenes innhold og forandringer. Her kunne forfatteren drøftet mer eksplisitt om det finner sted en økende offentlig styring av midler på anleggsfeltet som en konsekvens av at mektige særforbund nærmest pålegger kommunene et direktiv. Hvilke konsekvenser kan slike posisjoneringer ha når det gjelder å konsolidere, reprodusere og endre diskursiv makt på anleggsfeltet?

Disse innvendingene til tross, synes jeg dette er en god avhandling. I mine øyne illustrerer avhandlingen situasjonen på anleggsforskningsfeltet: en teorisvak empirisme som gjør at få arbeider tar steget fra empirisk informasjon til teoretisk formidlet innsikt. Her har forfatteren brukt tid og krefter på å inkorporere teori på et empirisk materiale som er fortjenestefullt.

Copyright © Kolbjørn Rafoss 2018

Print Friendly, PDF & Email

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.