Bjarne Ibsen
Professor, Institut for Idræt og Biomekanik, Syddansk Universitet

Föreningsfostran och tävlingsfostran er den mest kompetente og interessante betænkning om den organiserede idræt, som er udarbejdet i Sverige, Norge og Danmark de seneste 30 år.

For det første giver den et fint indblik i svensk idrætspolitik, den statslige støtte til idrætten og det svenske idrætssystem som helhed. For en dansker er det således interessant at notere en række forskelle mellem det svenske og det danske system, fx det relativt store antal passive medlemmer i svenske idrætsforeninger, den stærke dominans af enstrengede foreninger (85% mod 67% i Danmark) og den centrale styring af idrætten: Riksidrottsförbundets monopol på statslig støtte, den stærkere statslige styring og den relative store del af den offentlige støtte, som kommer fra staten.

For det andet bygger betænkningens analyser i meget højere grad end de traditionelle betænkninger (i hvert fald i Danmark) på foreliggende forskning.  Betænkningen gennemgår bl.a. en række undersøgelser af ’barn- och ungdomsidrotten som uppfostringsmiljö’, der påviser, at der ’en tydlig diskrepans mellan idrottsrörelsens vision om den goda barn- och ungdomsidrotten och forskarsamfundets bild av idrottens praktik’ (side 236).

For det tredje er det en stor kvalitet ved betænkningen, at den på et teoretisk plan analyserer og diskuterer forholdet mellem statens behov for styring og den frivilligt organiserede idræts krav om selvstændighed. Dele af betænkningen har derfor mere præg af en akademisk afhandling end af en traditionel betænkning, hvor teori normalt ikke har en central rolle.  Det kvalificerer de efterfølgende analyser, men det har givetvis også den konsekvens, at det er de færreste idrætsledere og politikere, som får læst betænkningen.

Baggrunden for udarbejdelsen af betænkningen er den store vækst i statens støtte til idrætten siden 1997, men det er tankevækkende, at udredningsarbejdet først blev besluttet i 2006, selvom statens støtte fra 1997 til 2002 var næsten fordoblet. Findes der andre samfundsområder, hvor politikerne ville tøve så længe med en granskning af tilskudssystemet?

Betænkningen har mange interessante analyser, som gør sig fortjent til omtale og diskussion. Desværre kan jeg ikke komme omkring dem alle i denne korte vurdering. Jeg vil derfor koncentrere mig om fire aspekter ved betænkningen. Først en omtale af det som jeg synes er betænkningens bedste del: den teoretiske indkredsning af dilemmaet mellem statens behov for styring og den frivillige idræts krav om autonomi. For det andet ser jeg med kritiske øjne på, hvordan forestillingen om den frivillige idræt som en ’folkrörelse’ præger betænkningen. For det tredje kritiserer jeg den lave prioritering, som folkehelseperspektivet har fået i betænkningen. Endelig har jeg nogle kritiske bemærkninger til de forslag, som Idrottsstödutredningen foreslår.

Det er som nævnt en stor kvalitet ved betænkningen, at dens analyser af og forslag til ændringer i statens støtte til idrætten bygger på en teoretisk gennemgang og diskussion af den klassiske konflikt mellem to demokratiidealer: Idealet om det repræsentative folkestyre og idealet om selvstændige folkrörelser. Det centrale begreb er ’autonomi’, som defineres som ’organiserade kollektivs förmåga att självständigt kontrollera det egna agerandet’ , der indeholder to dimensioner: Handlingsfrihed og handlingsformåen. Denne skelnen er vigtig, fordi betænkningen viser, at Riksidrottsförbundets (RF) relative store autonomi i Sverige ikke blot skyldes, at politikerne blander sig meget lidt i idrætten, men også skyldes, at den statslige støtte har gjort det muligt for organisationen at efterstræbe sin egne mål. Senere i samme kapitel redegør betænkningen for forskellige politisk-filosofiske positioner for, hvad staten bør gøre i forhold til sine medborgere. I henhold til liberal filosofi skal staten være neutral i forhold til borgernes måder at leve på. Inden for denne position mener en retning, at staten skal blande sig mindst muligt, og en konsekvens af dette er, at staten ikke skal føre idrætspolitik. Inden for den liberale filosofi finder man dog også nogle, der mener, at staten skal have en mere aktiv rolle for at give borgerne mulighed for at forfølge deres mål og interesser. Ud fra denne position skal staten give ’hjælp til selvhjælp’, ’det vill säga aktivt möjliggöra att så många människor som möjligt har reella idrottsliga valmöjligheter utan att samtidigt peka ut vissa idrottsliga aktiviteter som bättre än andra’ (p. 122).  Til forskel fra den liberale position mener den perfektionistiske position (sådan benævnes den i betænkningen), at staten skal tage stilling til, hvad der er godt og skidt og styre samfundets ressourcer mod ’det gode’. Ud fra denne position skal statens idrætspolitik tage sigte på mål og værdier, som det politiske flertal tilstræber. Idrætspolitikken skal således agere i statens tjeneste.

Dette er velkendt stof i politologisk, demokratisk teori, men der er første gang det føres på banen i en diskussion om forholdet mellem staten og idrætten. Den historiske gennemgang viser, at statens forhold til idrætten har udviklet sig fra den passivt neutrale position (ingen politisk indblanding) over en aktivt neutral position (støtte uden indblanding) til en mere perfektionistisk position (støtte med sigte på specifikke mål). Med tiden har relationen udviklet sig til det, som Idrottsutredningen kalder ’Det implicitte kontraktet’: At staten har det overordnede ansvar for idrottsrörelsens udvikling og eksistensvilkår, fordi idrætten betragtes som samfundsnyttig, men at idrættens potentiale ikke kan realiseres fuldt ud uden offentlig støtte til idrættens foreninger og organisationer. Ud fra denne forståelse udvikledes den svenske korporative idrætsmodel, hvor staten har overladt den offentlige støtte og styring til idrætten selv under forudsætning af, at idrætten er samlet i én organisation, der agerer som ’ställföreträdande myndighet’. Meget præcist beskrives modellen således på side 132: ’Något tillspetsat kan man säga att statsmakterna endast accepterat att agera ’i idrottsrörelsens tjänst’ under förutsätning att idrottsrörelsen självmant agerat ’i statens tjänst’.

Den teoretiske del af betænkningen bruges desværre ikke særligt meget i de efterfølgende analyser af den statslige støtte. Det havde været spændende, hvis betænkningen mere eksplicit havde vurderet den statslige støtte ud fra henholdsvis den ’aktive neutrale position’ og den ’perfektionistiske position’ og efterfølgende havde fremsat to alternative modeller for statslig støtte til idrætten baseret på disse to positioner.

Gennem hele betænkningen benyttes begrebet idrottsrörelsen, selvom betænkningen rejser spørgsmål ved, om det er en passende betegnelse for den frivilligt organiserede idræt i Sverige. For det første kan man næppe sige, at idrætten har en egen ideologi, og bevægelsen opstod ikke som en reaktion mod samfundsmæssige forhold og har aldrig ageret som en protestbevægelse. For det andet er den organiserede idræt stærkt afhængig af offentlig støtte, som i realiteten begrænser dens selvstændighed, som er det andet vigtige kriterium for en folkrörelse. I erkendelse af dette forsøger betænkningen at bruge andre teoretiske begreber som den tredje sektor og civilsamfundet. Betænkningen tager imidlertid ikke konsekvens af dette og fortsætter med næsten konsekvent at betegne den frivilligt organiserede idræt under Riksidrottsförbundet som idrottsrörelsen. Dette er af flere grunde problematisk.

For det første kan det give et indtryk af – trods forbeholdene overfor udtrykkets relevans i denne sammenhæng - at idrætten fortsat er præget af de klassiske folkrörelsesidealer, selvom meget taler for, at det er andre kvaliteter ved den frivilligt organiserede idræt, som i højere grad karakteriserer den og gør den berettiget til offentlig støtte. Såvel norske som danske undersøgelser viser, at idrætsforeningerne er aktivitetsorienterede, introverte og konsensusorienterede til forskel fra de sociale og folkelige bevægelser (social movement), der er mere ideologiske, ekstroverte (med sigte på samfundsmæssige mål), oppositionelle og konfliktorienterede (Wollebæk og Selle 2002; Ibsen 2006). Betænkningen definerer ganske vist de aktiviteter, som hører til ’idrottsrörelsen’, som aktiviteter af ideel karakter, men med ideel menes ’nonprofit’ og ’frivilligt arbejde’.

For det andet fastholdes derved en forestilling om, at den frivilligt organiserede idræt er en organisk sammenhængende bevægelse med et stærkt, ideologisk bestemt, indre sammenhold. Man forbigår næsten, at RFs eksistens – i hvert fald i den størrelse og med den magt organisationen har – hænger sammen med den måde, staten støtter idrætten på. I lande hvor man ikke tilsvarende støtter de landsdækkende paraplyorganisationer for idræt, er disse organisationer meget svage (fx i UK). Den såkaldte idrottsrörelse er altså en konsekvens af, at næsten al statslig støtte er gået til RF, som så godt som alle organisationer, der beskæftiger sig med frivilligt organiseret idræt i Sverige, derfor har set sig tvunget til at være medlem af. Dette monopol på statslig støtte er, som der står side 93 i betænkningen, ’ett kitt som höll rörelsen samman’. Statens ønske om at RF skulle agere som ’ställföreträdande idrottsmyndighet’ tvang i realiteten andre organisationer til at være medlem af RF for at opnå statslig støtte (bl.a. Korpen).

For det tredje overser man, at hvis det skal give mening at tale om en frivillig/ideel sektor, så forudsætter det ikke alene, at medlemskabet er frivilligt, men også at det er frit for alle at danne foreninger og organisationer.  En af de centrale begrundelser for overhovedet at have frivillige organisationer er, at de bedre end den offentlige sektor formår at repræsentere og varetage befolkningens forskellige interesser og behov. Endvidere viser studier af frivillige organisationer, at kamp (og konkurrence) mellem frivillige organisationer er en væsentlig drivkraft i udviklingen af sektoren. I forlængelse deraf gælder det selvfølgelig også på dette område, at konkurrence giver større effektivitet end monopol. Et tilsvarende monopol i den kommercielle sektor – som RF har på idrætten i Sverige - ville med det samme føre til kritik og krav om opløsning af monopolet. Indtil 1998 fordelte RF også statslige midler til organisationer udenfor organisationen, men det blev afskaffet så ’att statsligt idrottsstöd endast kan tillfalla förbund och föreningar anslutna till RF’. Dette giver i princippet RF monopol på den statslige støtte og er reelt en forhindring mod fri organisationsdannelse i Sverige. Trods dette har enkelte forbund ønsket at stå udenfor RF og får af den grund heller ikke statsstøtte. Organisatorisk mangfoldighed tilstræbes end ikke. RF optager således ikke organisationer, som opfattes som en konkurrent mod allerede eksisterende forbund i organisationen. Det fik Friskis & Svettis at mærke, da den nye fremstormende organisation ønskede medlemskab i begyndelsen af 1990’erne (side 75). Siden da er organisationen vokset til det tredjestørste idrætsforbund i Sverige – uden statslig støtte. Organisatorisk mangfoldighed er da heller ikke en af de indikatorer, som foreslås til en evt. fremtidig vurdering af effekten af statens støtte for ’idrotten som folkrörelse’. Her foreslås i stedet kvantitative mål for antal medlemmer og frivillige samt aktivitetsniveauet i foreninger. Det er indikatorer, der med lige stor ret kan bruges til at vurdere aktiviteter, der foregår i statslig og kommunalt regi.

Gennem hele betænkningen er det forholdet mellem staten og RF, som analyseres og diskuteres, mens det principielle dilemma mellem styring og autonomi ikke vurderes og problematiseres i forholdet mellem RF og specialidrottsförbund, distriktsidrottsförbund og idrottsföreningar. Tværtimod betragtes det som ’en begränsning av idrottsrörelsens handlingsutrymme’, at den statslige lokale aktivitetsstøtte (LOK-stödet) er reserveret til de lokale foreningers barne- og ungdomsvirksomhed. Og senere problematiseres det, at RF de seneste år har prioriteret at give specialidrottsförbundene flere midler uden øremærkning, fordi dette stiller spørgsmålstegn ved RFs rolle som ’ställföreträdande myndighet’.

Idrottsstödsutredningen har sådan set blik for, at ’det frivilliga organisationskompleks’, som idrætssystemet et par steder betegnes, ikke mere har karakter af en folkrörelse. Bl.a. konkluderes det, at ’utvecklingen under senare år kan enklast beskrivas som att det grenspecifika egenintresset fått överhand’ (side 430), og det kan være forklaringen på at RF mere og mere har fået karakter af en konfederation, det vil sige en forholdsvis løs sammenslutning af selvstændige specialidrætsforbund til forskel fra en mere traditionel folkrörelsesorganisation med tydeligere fokus på det som forener de tilsluttede medlemsorganisationer og princippet om, at helheden er større end delene. Men betænkningen tager ingen konsekvens af denne erkendelse. Man anfægter ikke, at RF fortsat skal have monopolet på statens støtte til frivilligt organiseret idræt og fungerer som ’ställföreträdande myndighet’.

Ifølge direktivet for vurderingen af statsstøttens effekter skal den særskilt se på idrættens betydning for folkehelsen og for foreningsdemokratiet. Det sidste får imidlertid meget større opmærksomhed end det første. Det kan undre i lyset af den betydning helse tillægges, når såvel idrætsorganisationerne og politikerne taler om idrættens værdi og skal legitimere den offentlige støtte. Afsnittet om ’Föreningsidrotten ur ett folkhälsperspektiv’ (side 241 – 244) fylder kun tre sider, mens afsnittene om ligestilling og integration fylder meget mere. Der redegøres ganske vist fint for fysisk aktivitets betydning for helse, men der er ingen vurdering af, hvor meget foreningsidræt bidrager til den samlede fysiske aktivitet, om den statslige støtte er den mest effektive måde at fremme fysisk aktivitet og helse (fx i forhold til støtte til selvorganiseret idræt (spontanidrott), og i hvilken grad idrætsforeningerne interesser sig for helse-perspektivet (danske undersøgelser viser, at idrætsforeningerne i meget lille grad tænker i sundhed).

Mens der i betænkningen foretages gode og relevante vurderinger af idrætten i forhold til ligestilling, integration mv., så foretages der reelt ingen vurdering af, i hvilken grad og på hvilken måde statens støtte har betydning for folkehelsen. Betænkningen er dog opmærksom på denne svaghed. I afsnittet om ’Statens utvärdering av idrottsstödets effekter’ nævnes behovet for mere præcise indikatorer for, i hvilken grad idrætten bidrager til en livslang interesse for motion, og i hvilken grad den dermed kan fremme god helse i forskellige grupper. Men der lægges ikke op til, hvordan man kan gøre dette.

Idrottsstödsutredningen gør sig grundige overvejelser om, hvordan staten i fremtiden skal støtte idrætten. Man finder, at (a) ’idrottsrörelsen är förtjänt av ett betydande samhälleligt stöd’, som (b) ’är långsiktigt, förutsägbart och behovsprövat samt (c) att utformningen av stödet skal respektera statens och idrottsrörelsens skilda men lika legitima intressen’ (side 33). Det foreslås endvidere, at de specifikke mål for idrætspolitikken kompletteres med tydeligere mål for børneidrætten og for eliteidrætten. Endvidere foreslås det, at staten tydeliggør sine mål med støtten, men så i øvrigt overlader det til idrætten selv at afgøre, hvordan disse mål opnås.

Men der er ingen forslag, der på nogen måde anfægter det eksisterende system. Der i højest tale om mindre justeringer, som snarere styrker den korporative model end løser op for den. Således foreslås det, at dele af RFs myndighedsudøvelse tilpasses forvaltningsloven (som gælder for den offentlige sektor), at al støtte i princippet skal komme fra staten efter en vurdering af, hvilke behov idrætten har (dvs. at staten i princippet skal have hele overskuddet fra AB Svenska Spel, og derefter støtte idrætten for disse midler, så staten i højere grad har indflydelse på pengenes anvendelse). Forslagene bygger på en statslig, bureaukratisk logik. Der skal formuleres klare mål, støtten skal gives efter klare retningslinjer, og det skal efterfølgende vurderes, om de ønskede mål med støtten opnås.

Ifølge direktivet for Idrottsstödsutredningen skulle det undersøges og vurderes, om motion og idræt udenfor RF bør støttes. Men her gå betænkningen på ’kattepoter’. For det første afgrænser man diskussionen til at handle om nationale forbunds mulighed for at få del i statens støtte – selvom en meget stor del af de idræts- og motionsaktive dyrker selvorganiseret idræt og motion eller under andre organiseringsformer. For det andet vover betænkningen ikke at diskutere det principielle i dette spørgsmål men forholder sig praktisk og pragmatisk dertil. Man nøjes med at skrive, at der intet er til hinder for, at RF igen fordeler støtte til organisationer udenfor, dvs. at gå tilbage til ordningen fra før 1998.

Betænkningen diskuterer fordele og ulemper ved dette system, men primært ud fra ønsket om at have en model, der får idrætten til at holde sammen, og som fritager staten for en række vanskelige opgaver (som at definere hvem der skal have støtte). Man kommer kort ind på, at modellen kan have en konserverende effekt, men undviger dette spørgsmål ved at konstatere, at RF normalt er åben for nye organisationer. Betænkningen nøjes derfor med at påpege det principielle problem i, at nogle organisationer, som RF ikke ønsker at optage eller ikke ønsker at være medlem af RF, men i øvrigt opfylder statens idrætspolitiske mål, ikke kan få statslig støtte, og nøjes med at foreslå, at denne ’frågan utreds mer ingående’.

Betænkningen lægger stor vægt på, at der skal være en balance mellem statens legitime krav om en vis styring og kontrol og de frivillige idrætsorganisationers lige så legitime krav om selvstændighed. Men til trods for betænkningens kvalificerede gennemgang af begrebet autonomi samt forskellige politisk-filosofiske holdninger til statens involvering i borgernes civile liv er det implicit det perfektionistiske syn, som dominerer de forslag til principper for den offentlig støtte til idrætten. Staten skal præcisere sine mål, men derefter skal idrætten selv bestemme, hvordan den fremmer disse mål. Hvis man i stedet anskuede den statslige støtte ud fra den ’aktive neutrale position’ (at staten skal fremme borgernes mulighed for at realisere de mål og interesser de har), så er det ikke så selvklart, at den statslige støtte forudsætter specifikke mål for støtten. Her burde det i princippet være tilstrækkeligt at kræve a) at de aktiviteter og organisationer, som modtager støtte, er demokratisk organiseret, og b) at medlemmerne selv skal bidrage til aktiviteten i form af deltagerbetaling og ideelt arbejde – uden at staten skal blande sig i, hvad medlemmerne opfatter som meningsfuldt. Betænkningen foreslår en tydeligere skelnen mellem forskellige støtteformer: ’Organisationsbidrag’, ’verksamhetsbidrag’ og ’projektbidrag’, men der mangler en tydeliggørelse af, at disse forskellige støtteformer har forskellige mål.

Her kunne betænkningen have hentet inspiration fra en norsk Stortingsmelding om frivillige organisationer, hvor der skelnes mellem tre former for frivillig virksomhed, der opfylder forskellige samfundsmæssige funktioner, som legitimerer den offentlige støtte: Den første form er ’medlemsbaseret virke’, hvor deltagerne samler sig om mål og aktiviteter, der er meningsfulde for dem, og de selv bestemmer over. Den offentlige støtte bidrager til at stimulere foreninger og organisationer på deres egne præmisser for derved at fremme et aktivt og levende civilsamfund. Den anden form betegnes som ’værdibaseret samvirke’, der tager sigte på realisering af nærmere angivne mål, som det offentlige i særlig grad ønsker fremmet. Det kan fx være integration og folkehelse. Det er den type af virksomhed, der ofte støttes af særlige puljer eller programmer, hvor målet for den offentlige støtte er fremme alternative løsninger på offentlige mål. Den tredje form for frivillig virksomhed er ’fortjenestefri velfærdsproduktion’. Af betegnelsen fremgår det, at det fælles for denne virksomhed er, at den drives på non-profit basis. Det centrale mål for offentlig støtte til denne type af virksomhed er at få løst offentligt definerede opgaver på den billigste og bedst måde (Det Kongelige Kultur- og Kirkedepartement 1997:24). I betænkningens forslag til en differentiering af statens støtte savnes en tilsvarende præcisering af de forskellige mål for støtten.

Endelig kan det undre, at betænkningen ikke indeholder overvejelser om, hvorvidt statens støtte er for stor, og om støtten kunne bruges bedre andre steder. Betænkningen viser dog ellers, at der er god grund til en vurdering af dette. Den stærke vækst i den lokale aktivitetsstøtte (LOK) har ikke givet mere aktivitet, og på andre områder har man ikke kunnet påvise, at nye støtteformer har haft væsentlig betydning.

Disse kritiske bemærkninger ændrer dog ikke ved helhedsindtrykket af en meget kvalificeret analyse af statens støtte til idrætten, som fortjener at blive diskuteret. Den væsentligste kvalitet er dens analyse af de principielle aspekter i forholdet mellem staten og den frivilligt organiserede idræt samt dens empiriske belysning af relationen i dag. Når man læser de konkrete forslag til en ændring af den statslige støtte, så får man imidlertid en mistanke om, at systemets fortalere – RF og staten – har siddet tungt på Idrottsstödsutredningens skuldre.