Mats Franzén
Professor i sociologi, Uppsala universitet

Efter att ha läst kommittédirektivet 2006:135 till idrottsstödsutredningen var min första reaktion när Tomas Peterson och jag samtalade om uppdraget att själv skulle jag ha tackat nej till det. Vad som fick mig att dra öronen åt mig var det centrala deluppdraget att ”föreslå utformningen av lämpliga indikatorer för att mäta effekterna av stödet [statens stöd till idrotten]”.

Detta utredningens uppdrag har sitt ursprung i den kritik som riksrevisionen riktat mot just statens stöd till idrottsrörelsen. Enligt riksrevisionen brister det statliga stödet i fråga om både styrningen av bidragen som i kontroll, uppföljning och rapportering till riksdagen. Enkelt uttryckt gäller kritiken att Riksidrottsförbundet tidigare fått betydande ekonomiska anslag från staten utan att staten kunnat försäkra sig om att pengarna gått till rätt ändamål och gett avsedd effekt. Riksrevisionens kritik gäller dessutom att frivilligorganisationen RF tar emot statliga medel utan att omfattas av det regelverk som gäller för den offentliga verksamheten i stort – de krav på rättsäkerhet etcetera som formuleras i Förvaltningslagen.

Under lång tid var nu detta inget stort problem. Men denna en gång lika tidstypiska som korporativa lösning på förhållandet mellan staten och en frivilligorganisation blev med tiden ohållbar, det vill säga oförenlig med kraven från vad som också på svenska blivit känt som new public management. Utvärdering har blivit ett av ledorden i och för den samtida offentliga administrationen – det gäller att se till att de offentliga medlen används effektivt. Att RF rättsligt är en privat organisation borgar nu inte heller för detta, om någon skulle tro det, ty RF är inget konkurrensutsatt företag, utan en frivilligorganisation, därtill en med en unik, monopolliknande, särställning på sitt område (i exempelvis Danmark är situationen en helt annan med flera centralorganisationer).

För idrottsstödsutredningen blev nu detta en inte alldeles enkel nöt att knäcka. Vad man föreslår är att Centrum för idrottsforskning (CIF) ges i uppdrag att utveckla lämpliga indikatorer och på litet sikt bygga upp en utvärderingsverksamhet. Kanske är detta den enda realistiska lösningen på frågan – även om någon annan instans än CIF kanske skulle kunna göra detta.

Men den ansvariga ministern hade nog önskat sig mer härvidlag. Att indikatorer inte låter sig fastställas i en handvändning visar å andra sidan på en intressant tröghet i förmågan att leva upp till kraven från new public management. Relevanta och enkelt hanterliga indikatorer är inget som man kan ta för givet redan finns där i verksamheten. I synnerhet inte i ett fall som detta, där det handlar om förbrukning av offentliga medel i former utanför den offentliga myndighetens domän. Att RF sedan i sin tur fördelar stödet vidare till specialförbunden som i sin tur har att fördela det vidare till de lokala idrottsföreningar där merparten av medlen konsumeras gör inte saken direkt enklare – vilket jag återkommer till.

I Bilaga 3 skriven av Martin Börjesson utvecklar idrottsstödsutredningen sin syn på indikatorer för uppföljning av det statliga idrottsstödet. Vad staten efterfrågar är så kallade kvalitetsindikatorer som gör det möjligt att initiera förbättringar av verksamheten. Just här kommer alltså management-aspekten, eller styrbarheten, in i bilden. Det räcker alltså inte med att indikatorerna gör det möjligt att följa verksamheten över tid, de skall också göra det möjligt att styra utvecklingen. Hur styrbarhet säkras är inget som diskuteras i utredningen.

I stället diskuteras en indikatormodell som skiljer på tre slags mått: strukturmått, processmått och resultatmått. Tillsammans bildar detta en enkel modell där strukturen på verksamheten genererar en process vars utfall kallas för resultat. Tanken är helt enkelt att olika indikatorer avtäcker olika sidor av modellen. Antalet medlemmar i idrottsrörelsen är exempel på ett strukturmått, och en tidsserie av sådana strukturmått kan sägas skildra en process där man för varje år kan utläsa ett utfall. I fortsättningen utvecklas nu inte modellen utan fem målområden för den statliga idrottspolitiken identifieras. För vart och ett av dessa målområden ges sedan exempel på tänkbara indikatorer. Vilket slags mått det enligt modellen är fråga om diskuteras inte, men i princip kan man kanske föreställa sig att har man bara ett strukturmått så kan en tidsserie av just detta mått generera såväl process- som resultatmått. Att en uppsättning för de olika idrottspolitiska delmålen relevanta och lättinsamlade indikatorer – vilket är viktigt för att inrapporteringen skall fungera effektivt – skulle kunna tas fram på detta sätt har jag inga invändningar emot.

Vad som däremot från början fick mig att tveka till att överhuvudtaget ta ett uppdrag som detta gäller svårigheten i att utveckla indikatorer som gör verksamheten styrbar. Här föreligger nämligen som jag ser det en rad svårigheter.

För det första gäller det problem med idrottens svarta låda. Att ett visst statligt stöd motsvaras av ett visst utfall är ett tämligen trivialt påstående. Men vad i verksamheten det är som genererat utfallet, vilken eller vilka mekanismer det handlar om, saknar vi närmare kunskap om. Problemet blir inte lättare av att vi inte vet om en förändring i utfallet beror på en förändring av stödet, något slags förändring i verksamheten, eller beror av något tredje som ligger utanför den egentliga sportverksamheten. Ett första problem vid en förändring i utfallet är alltså att avgöra om den har verksamhetsinterna eller externa orsaker.

Nu kunde man, för det andra, tänka sig att vi kunnat konstatera att det handlar om interna orsaker. Då gäller det att försöka öppna den svarta lådan genom att ta ett steg närmare verksamheten. Man kunde försöka identifiera vad i verksamheten som ger ett visst utfall. Genom att verksamheten bedrivs i en rad olika specialförbund, än fler sportgrenar, lag eller ålderskohorter, för att nu inte tala ett stort antal föreningar verksamma inom RF.s ram, öppnas möjligheter till att se sambanden mellan stöd och utfall på en ordentligt disaggregerad nivå. Så vore det kanske möjligt att observera mönster, eller variationer, i förhållandet mellan stöd och resultat. Med andra ord skulle agnarna kunna sållas från vetet, de goda verksamheterna låta sig skiljas från de dåliga. Här någonstans blir styrbarheten skönjbar. Dels ser man vilka som gjort sig förtjänta av stödet, dels kan man genom deras exempel ta fram de krav som bör ställas på dem som tar emot stöd för att verksamheten skall bli framgångsrik.

Men disaggregeringens lösning är inte så enkel som jag kanske framställer den. Rent praktiskt är problemet att samla in dessa disaggregerade data utan en vidlyftig datainsamlingsapparat, alltså som ett led i den ordinarie verksamheten. Att det låter sig genomföras är långt ifrån självklart, allrahelst om vi har vissa precisionskrav på indikatorerna. Helt klart är dock att det är bra om underlaget till indikatorerna är lätthanterligt. Deltagarnas kön och ålder är exempelvis enklare att hantera genom sin entydighet än deltagarnas inställning till sin aktivitet – det senare torde kräva användning av något slags mätinstrument, vilket i sin tur fordrar en instruktion och så vidare.

Frågan är vidare om det räcker med att disaggregera data, eller om man inte måste känna till mekanismerna för att verkligen kunna bestämma sig för indikatorer som ger nycklar till styrningsproblemet. Disaggregeringen ger ledtrådar till viktiga skillnader, men kanske inte till vad som ligger bakom dem. Från styrningssynpunkt är det bra om mekanismerna är kända i sina verkningar. Med detta vill jag nu inte förneka att ibland kan ingenjörskunskap duga – man vet effekterna av vissa manipulationer men inte varför de funkar som de gör – utan bara att känner man mekanismerna vet man bättre vad olika förändringar av sådant som bidragssystem, ledarskapsformer, träningsfilosofier och matchning betyder. Att känna mekanismerna underlättar identifieringen av relevanta indikatorer.

Nu behöver man ju som tur är inte följa varje krona ut i det mångfacetterade sportlandskapet för att lära känna mekanismerna. Till skillnad från när det gäller kontrollen och styrningen av verksamheten, kan man ju här arbeta med olika, mer eller mindre smarta urval för att identifiera mekanismerna och deras verkningar. Ändå är detta i dagsläget till stor del ogjort arbete. Och det underlättas inte av att Idrottssverige är något högst heterogent, bestående av ett otal högst olika grenar till exempel, vilket det myckna talet om idrotten i bestämd form singularis tenderar att dölja och det oavsett om det handlar om den statliga idrottspolitiken eller RF:s verksamhet och policy.   

Ett tredje slags problem handlar om icke omedelbara effekter. En del av statens mål för idrotten handlar just om det, som att ungdomssporten skall bidra till sunda motionsvanor i vuxen ålder. Men framtiden är alltid okänd, och att ett sådant samband har kunnat konstateras för en äldre generation garanterar ju inte att sambandet består. Flera av de effekter som staten vill bidra till med sitt stöd är det alltså ännu för tidigt att uttala sig om. Nu kunde man tycka att det räcker för staten att antaga ett sådant samband för att ge sitt stöd, men det är just den litet godtrogna ordningen som riksrevisionens kritik riktade sig mot.

Under dessa svårigheter ligger ett statligt dilemma. Korporatismen är inte längre politiskt möjlig – därför måste statens stöd till idrotten kunna hanteras i enlighet med Förvaltningslagen och new public management. Men staten ser sig fortsatt föranlåten att ekonomiskt stödja idrotten under RF:s hatt – att bedriva verksamheten i egen regi är ju uteslutet närmast per definition och på sätt och vis är ju verksamheten redan konkurrensutsatt. Jag ser med nyfikenhet fram emot hur frågan om relevanta indikatorer kommer att lösas och statens styrning implementeras i framtiden. Om nu utredningens förslag i övrigt vinner bifall.