Statsvetares studier av den svenska välfärdsstaten implicerar att en svensk korporativ förvaltningsmodell på fritidens politikområde, en modell där större organisationer bjudits in att delta i beslut, genomförande och uppföljning, har bidragit till att skapa en situation där den lokala idrottsrörelsen kommit att spela en politisk roll snarare än en välfärdsroll efter 1970.[2] Stämmer detta? Har denna utveckling i så fall också verkat hindrande för autonomi, i betydelsen fristående organisationers självstyre, och organisationsmångfald? Om vi får tro Johan R. Norberg, som studerat just förhållandet mellan förbundet och statsmakterna (riksdagen och regeringen) fram till 1970, har i alla fall Riksidrottsförbundet, RF, allt sedan trettiotalet fått fylla rollen som legitimitetsskapare för svensk idrottspolitik. Relationen mellan förbundet och staten beskriver Norberg i termer av ett ömsesidigt beroendeförhållande, som gynnat båda parter. Den RF-organiserade tävlingsidrotten har betraktats som ”samhällsnyttig”, och inom ramen för statens fostrande politik har den förväntats kunna bidra till skapandet av en bättre, fysiskt och mentalt starkare, ansvarsfullare och mer demokratisk, medborgare. I utbyte har den erhållit ett omfattande stöd.[3] Gäller samma slutsats också på lokal myndighetsnivå? Och – återigen – om så är fallet, vad har den förda kommunala idrottspolitiken kommit att innebära i termer av vinnare och förlorare då det gäller olika föreningstyper, idrottsgrenar och medlemskategorier?

Jag har i min forskning valt att ta utgångspunkten i ett maktmobiliserings- och resursfördelningsperspektiv och frågat mig vad som generellt karakteriserar idrottspolitiken på lokal nivå under slutet av 1900-talet, vilka eventuella skillnader som har funnits i förhållande till idrottspolitiken på riksnivån och hur idrottspolitiken påverkat föreningslivet i förhållande till andra idrottsintressenters och aktörers ageranden.[4] Arbetshypotesen har varit att det har funnits ett samband mellan statsmakternas beskrivning av idrottsrörelsen som samhällsnyttig, Riksidrottsförbundets makt och självständighet att kunna forma verksamheterna enligt eget gottfinnande, kommunernas idrottspolitiska agerande, och intensifieringen av tävlingsidrotten inom den RF-ledda idrottsrörelsen.[5] Det vill säga att den korporativa socialstaten, och med begreppet stat avser jag såväl de centrala som de lokala myndigheterna (kommunerna), med draghjälp av näringsliv och media samt allmänheten i sin idrottskonsumerande funktion, legitimerat och finansierat en prestationsidrottsutveckling på mer hälso- och rekreationsinriktade kroppsövningsformers bekostnad.

Med fokus lagt på Norrtälje kommun i norra Uppland och sammanlagt fem idrottsföreningar, och mot bakgrund av välfärdsstatens utveckling och de aggregerade idrottspolitiska rikstrenderna och brytningsskedena, har mitt övergripande syfte varit att karakterisera den svenska idrottsmodellen på lokalplanet. Vilka är mina resultat?

Sjuttio-, åttio- och nittiotalens Sverige präglades av en snabb samhällsomvandling. Svag ekonomisk tillväxt och marknadsliberala strömningar ledde, med viss förskjutning i tid, till ekonomisk återhållsamhet och stora organisatoriska och strukturella förändringar i landets cirka 280 kommuner. Bland annat integrerades idrotten och friluftslivet med kultur, turism, parkverksamhet och ungdomsfrågor i sammanhållna kultur- och fritidsnämnder. Parallellt med detta försköts den överordnade samhällsplaneringen för ”kulturen” och ”fritiden” från att vara utbudsstyrd och expansiv till att bli allt mer efterfrågestyrd och förvaltande. Det handlade från åttiotalets mitt inte längre om att bjuda ut samhällsnyttiga verksamheter åt alla och envar, det hade blivit allt för dyrt, utan om att läsa av medborgarnas intressen och anpassa bidrag och anläggningsutbud därefter.

I realiteten visade sig kommunledningarnas sparkrav och de överordnade riktlinjerna från statsmakterna för att vitalisera demokratin utgöra ett tydligt ramverk för fritidspolitiken. Budgetarna stramades åt via en rationalisering av fritidsförvaltningen, det vill säga i praktiken en koncentration i syfte att uppnå stordriftsfördelar, och genom en överföring av ägande- och/eller driftsansvar för anläggningar till föreningsväsendet, med hänvisning till att man därigenom främjade medborgaraktiviteten.

Ska man tro den samtida forskningen och de otaliga inläggen i fritidsdebatten av ansvariga politiker, tjänstemän och en allt mer krävande allmänhet, medförde förändringarna dock problem utifrån statens motto om en ”idrott åt alla”. Verksamhetsbidragen till föreningarna skars ned och hyresavgifterna höjdes samtidigt som anläggningsbidragen i flera fall fortsatte att strömma till de föreningar som var stora nog för att klara av ett ägande- och driftsansvar. Allt som oftast gick de till regionala storklubbar med spektakulära representationslag och bollsporter som dominerande verksamhet. Men det finns också flera exempel på kommuner som, från och med nittiotalet, drastiskt skar ned på anläggningsstödet när huvudmannaskapsförändringen väl trätt i kraft. Därmed torde slutsatsen bli, att de största förlorarna återfanns bland de idrottsföreningar som dels saknade en egen idrottsyta och samtidigt fick betala allt högre kostnader för att bruka kommunens eller storklubbens, dels hade få utövare och bedrev en liten verksamhet, eftersom detta genererade ett litet verksamhetsstöd.

Sida vid sida med de fortsatta reinvesteringarna i större centralanläggningar förföll dessutom många mindre näridrottsanläggningar på grund av kraftigt nedskurna underhållsbidrag, och de planerade investeringarna i nya alternativa anläggningar uteblev på grund av myndigheternas försvagade ekonomi.[6] Det var något som också flera RF-företrädare, eller i alla fall personer som tidigare haft betydande ansvarsområden inom förbundet, kritiserade hårt. Den kommunala fritidspolitiken, menade man, hotade gren- och föreningsmångfalden inom idrottsrörelsen och därmed även medlemstillväxten. Om staten fortsatte att prioritera föreningar vars verksamheter genomsyrades av elitisering och kommersialisering, regionala storklubbar som tycktes betydligt mer intresserade av att diskutera expansionsstrategier än demokratifrågor, avskräckte man nya grupper från att söka sig till den organiserade idrotten på samma gång som man drev bort gamla. Så löd resonemanget. Det var en trend, bör då tilläggas, som också kunde förväntas förstärkas i och med det privata näringslivets allt mer omfattande stöd till just elitsatsande storklubbar.

Ovanstående analys är kontroversiell. Enligt dem, mestadels medelålders och äldre män, som beslutade om fördelningen av de allmänna fritidsmedlen, övervägde alltjämt de positiva aspekterna av föreningsidrotten. Ja, även elitidrotten hade ett essentiellt värde för samhället, hävdades det. Fortsatt autonomi avseende organisering och genomförande av idrottsutövning kunde förväntas medföra fortsatt korsbefruktning mellan elit och bredd, fortsatt god underhållning, fortsatt kollektivt identitetsskapande och fortsatt främjande av folkhälsa och ungdomsfostran. Eventuella avarter i form av selektering, utslagning och bortträngning av icke RF-föreningar avhjälptes bäst med ännu mer förtroende och ökad resurstilldelning. Detta var den dominerande uppfattningen bland styrande politiker och RF-företrädare på såväl lokal som nationell nivå.

I intensivstudien av Norrtälje kommun fördjupas de övergripande iakttagelserna från riksplanet. I betydande utsträckning, vill jag mena, bidrar tydligare avläsbara samband mellan olika skeenden på lokal nivå till att skapa en klarare bild kring statens komplexa förhållande till idrottsrörelsen.

Norrtälje drabbades på grund av sin särpräglade befolkningssammansättning extra hårt av den minskade ekonomiska tillväxten. De flesta offentliga verksamheter tvingades acceptera kraftiga neddragningar. Men idrotten klarade sig förhållandevis bra, och i synnerhet då den RF-organiserade idrotten. Det dröjde dessutom fram till början av nittiotalet innan neddragningarna tog vid på allvar, och fram till dess var det alltjämt behovsstyrning och expansion som dominerade.

Den kommunala idrottsinvolveringen, här definierad som kommunens intresse och engagemang för samt inblandning i det lokala idrottslivet, intensifierades under sjuttio- och början av åttiotalet med fler kommunaliseringar på samma gång som institutionaliseringen av idrottspolitiken, det vill säga själva organiseringen av den, fördjupades. Den politiserade, i betydelsen partipolitiskt tillsatta, men icke desto mindre idrottsintresserade fritidsnämnden fick utökat ansvar, större budget och mer makt över fritidspolitikens utformning. Breddnings- och prestigestrategierna avseende anläggningsutbyggnaden (se not 6) verkade sida vid sida. Det var först i och med förväntningarna om kraftiga åtstramningar vid mitten av åttiotalet, som expansionsivern avtog och den överordnade planeringsstrategin försköts mot en mer rationell, återhållen och storskalig, anläggningsutbyggnad. Avkommunaliseringar inleddes parallellt med att beslutsmakten över fritidspolitiken överfördes till kommunstyrelsen.

I stort skedde dock inga större förändringar av Norrtälje kommuns reella fritidspolitik. Bidragstilldelningen fortsatte under hela undersökningsperioden att grunda sig på principen om grad av samhällsansvar, det vill säga på antal organiserade barn och ungdomar, aktivitetsfrekvens, popularitet bland norrtäljeborna, tidigare fördelning samt lyhördhet inför de kommunala kraven på motprestationer. I praktiken innebar det att det var de större och framgångsrika – i idrottsligt hänseende, och därmed också i PR-hänseende – ”anläggningsföreningarna”, med huvudsakligen bollsporter på sina verksamhetsprogram och goda kontakter med stadsfullmäktige, som premierades. Detta trots kommunens allt mer idogt upprepade propåer om att det var tidigare eftersatta grupper och verksamheter som man i första hand avsåg stödja. Å andra sidan handlade man inte direkt som en konsekvens av innebörden i sina offentliga uttalanden, vilket den bibehållna diffusa bidragsfördelningen, med alla icke normerade ”tilläggs”-, ”stimulans”- och ”saneringsbidrag” till utvalda föreningar, samt avsaknaden av riktat stöd och uppföljning, kontroll och tillrättavisningar, visar.

Man kan i norrtäljefallet tala om två parallella idrottspolitiska program, ett öppet och ett dolt, varav det senare genomsyrades av storklubbsinvesteringar och i praktiken snarare handlade om att reagera än agera politiskt: en passiv prestationsidrottsinriktad idrottspolitik. Hur kan denna förklaras? Delvis, tror jag, med att de kommunala bidragen endast utgjorde en liten del, högst ett par procent, av kommunens totala utgifter. Något som i kombination med de dominerande idrottsföreningarnas intensiva lobbyverksamhet, framför allt vid de tillfällen då stödet till dem minskade, i praktiken medförde ett mycket litet handlingsutrymme för förändringar. Delvis kan den förklaras mot bakgrund av ”globaliseringen” av ekonomin. Idrotten har kommit att omsätta allt mer kapital och kommit att stå för allt större evenemang, som gynnat besöksnäringen, gett kraftig input till företagstjänsterna och skänkt kommunen identitet. Parallellt har konkurrensen mellan orter tilltagit i och med landsbygdens avfolkning; ett nollsummespel där man växt på varandras bekostnad. Varumärken och marknadsföring har blivit allt viktigare. Framgångsrika klubbar och idrottsstjärnor har fungerat som både starka varumärken och goda marknadsförare. Kort sagt: Att stödja elitidrotten med kommunala medel kan vara en klok investering för kommunen i sin helhet, men behöver naturligtvis inte vara det. Ytterligare en viktig förklaringsfaktor till den passiva prestationsinriktade idrottspolitiken är att den överordnade modellen ju faktiskt fungerade, i den meningen att den på en och samma gång tillfredställde kommunens (läs samhällets) ”behov” av en stark förhandlingspart, som ansvarade för produktion av organiserad tävlingsidrott för barn och ungdomar, och RF:s av legitimitet och resurser.

Det implicita kontraktet mellan idrottsrörelsen och staten, eller snarare utformningen av det, började vid nittiotalets slut från båda parter emellertid att ifrågasättas. Var den idrott som producerades i större skala verkligen till för alla, frågade sig kommunen? Kunde kommunen verkligen garantera ett kraftfullt offentligt stöd, undrade de lokala storklubbarna? De påbörjade avkommunaliseringarna ledde, oavsett om det var avsett eller ej, till att Norrtälje kommuns kontakter med föreningslivet fick en striktare form. Ägandeförändringar och driftsövertaganden krävde skriftliga överenskommelser, varför en kontraktskultur utformades som i sig bidrog till krav på både större kommunalt ansvar och ett större föreningsansvar. Frågan är emellertid ansvar för vad? Kommunstyrelsen tycktes fortfarande avse ett ansvar för ”idrott åt alla”, som nu delvis lades över på den nya fritidsproducenten, idrottsföreningen. Men i praktiken blev kontraktens utformning helt avgörande för om denna målsättning blev styrande eller ej. Starka föreningar, indikerar min forskning, kunde förhandla sig till stor självständighet och kontrollera uthyrningskostnader, tillgängliga idrottsytor och tränings- och matchtider – till fromma för de egna intäkterna, men inte nödvändigtvis för en idrott åt alla.

Föreningsstudien blottlägger de undersökta roslagsföreningarnas skilda kulturer, huvudsakligen formade av tradition, resurstillgångar och ambitioner. Samtliga expanderade i strukturellt hänseende, men skillnaden är ändå markant mellan centralorternas dominerande flersektionsföreningar och de övriga avseende antal medlemmar, arvoderad personal, ledningsfunktioner, ekonomisk bas och omsättning. Differensen är också betydande ur en jämställdhetsaspekt. Det fanns betydligt färre kvinnor perioden igenom i de två undersökta storklubbarna, Bollklubben Vargarna och Rimbo idrottsförening, såväl bland de aktiva idrottsutövarna som bland de förtroendevalda styrelseledamöterna. Däremot ter sig inriktningen på samtliga studerade föreningarnas målsättningar och verksamheter tämligen likartad. Alla prioriterade de, med visst undantag för glesbygdsföreningen Riala GOIF och Norrtälje gymnastikförening, i större eller mindre utsträckning en prestationsinriktad idrott. De satsade på barn och ungdomar, erbjöd allt fler personer ersättning för att begagna sig av deras specialistkompetenser, och anammade ett marknadstänkande i syfte att öka intäkterna. Kort och gott, de tänkte expansivt! När det offentliga stödet började minska omkring 1985 sökte man med ljus och lykta efter nya inkomstkällor, och inte sällan fick de idrottsliga verksamheterna då stå tillbaka för de kommersiella insatserna.

Under perioden 1970-1999 framträder ett tydligt mönster för framgång, i betydelsen expansion. Rimbo IF utgör ett bra exempel på en förening som agerar effektivt för att säkra nyckelresurserna. Det är en lokalt välförankrad, barn och ungdomsbaserad större lagidrottsförening, som driver sin egen anläggning och drar in stora pengar på entréavgifter och försäljning, planhyror, anläggningsbidrag, verksamhetsbidrag, lönebidrag och reklamintäkter. Dessa tillgångar borgar i sin tur för en expansiv framtidsplanering, som kan locka till sig fler barn och ungdomar, utbildade ledare och ideellt hårt arbetande föräldrar, vilket i ett nästa led sörjer för tävlingsframgångar, medieuppmärksamhet och utökade kontakter med kommun och näringsliv.

Framgångskonceptet gäller dock under förutsättning att föreningen i fråga inte hamnar i en allt för djup skuldfälla och framgångsspiralen vänds i sin motsats. Exempel på sådana vindkantringar utgör Norrtälje gymnastikförening och i viss mån också Norrtälje tennisklubb. Den förra hamnar i onåd hos både kommun och lokalpress och tappar medlemmar, medan den senares skuldsättning skapar ledarbrist och stagnation. Men allra tydligast är nog ändå fallet med Norrtälje idrottsförening, den forna storklubben i Norrtälje stad, vars nedgång och slutliga fall är väl dokumenterad. Ungdomsflykt ledde till minskade offentliga bidrag, som i sin tur medförde ett minskat antal träningar och matcher och ett minskat intresse för såväl ledar- som styrelseuppdrag bland medlemmarna. Ekonomin missköttes och initiativen uteblev. Norrtälje IF förlorade snabbt viktiga nyckelresurser och försvann helt ur kommunens föreningsregister år 1989.[7]

Jag konstaterar att det ändå går en ganska tydlig skiljelinje mellan å ena sidan storklubbarna i det lokala sammanhanget, Rimbo IF och BK Vargarna, som är påtagligt kommersialiserade och elitiserade och sätter sin tilltro till ökade publik- och sponsringsintäkter (och dessutom verkar beredda att skuldsätta sig djupt för att nå de uppsatta målen) och den hårdsatsande men samtidigt mer bredd- och motionsinriktade tennisklubben, samt å andra sidan de avgifts- och bidragsbaserade Norrtälje gymnastikförening och Riala GOIF, mindre idrottsföreningar som tycks betydligt mer intresserade av att dra ned på kostnaderna när ekonomin kärvar.

Viktigt att fastställa är också att det offentliga stödet, trots den ökade resurstillförseln från den kommersiella sektorn i form av både sponsring och spel- och lotteriinkomster, fortsatte att vara oerhört betydelsefullt, ja, i flera fall helt avgörande för mindre föreningar, inte sällan glesbygdsföreningar eller tätortsföreningar utan större bollsporter på sina verksamhetsprogram. Min undersökning visar att det offentliga stödet till och med var centralt för storklubbarna, för vilka de offentliga bidragen i genomsnitt utgjorde omkring 20 procent av intäkterna – det materiella stödet och skatte- och lokalsubventionerna frånräknade. Kommunen stod för lejonparten av det statliga idrottsstödet och fortsatte, kort sagt, att vara en av få samhällsaktörer med makt och resurser att kunna fullfölja målsättningen från 1970 om en ”idrott åt alla”.

Mina studier av den lokala idrottsrörelsen och dess förhållande till det omgivande samhället ger framför allt två bestående intryck. För det första har den svenska staten, med kommunerna i spetsen, med omfattande medel stöttat den RF-ledda idrottsrörelsen, och detta med stor acceptans från medborgarna men utan att någon närmare kontroll av verksamheterna ägt rum. För det andra har den föreningsorganiserade svenska idrotten i stort sett varit synonym med begreppen ”tävling” och ”prestation”. RF och dess tävlingsmodell har lyckats bibehålla sin position med hjälp av en välutbyggd organisation, ett stort kontaktnät bestående av en rad starka intressenter, politiker, sponsorer, massmedia och ett framgångsrikt budskap om en ideellt baserad, samhällsnyttig folkrörelseidrott. Det har bland annat medfört att idrotten i RF fått en stark organisatör och pådrivare i kampen om samhällets gemensamma fritidsresurser, men också att det framför allt är respektive kommuns manligt dominerade storklubb med populära lagbollsporter som huvudsysselsättning, som dragit vinstlotten gång efter annan på andra alternativa kroppsövningsformers och utövarkategoriers bekostnad. Detta har i mycket liten utsträckning haft sin grund i rent idrottsliga överväganden hos samhällets makthavare. Snarare har en uppfattning om vem som varit bäst lämpad att bidra till tillväxt och välstånd varit avgörande. 

År 2005 motsvarade det samlade stödet till idrotten uppskattningsvis 30 miljarder kronor, varav den största delen, cirka 15 miljarder, kommer från idrottsrörelsen själv i form av egenfinansiering genom ideellt arbete, försäljning, medlemsavgifter etcetera. Ungefär 12 miljarder kronor tillförde staten, varav kommunerna stod för lejonparten, cirka 8, medan 3 miljarder utgjordes av näringslivssponsring och Bingolotto. Tyngdpunkten i ekonomiskt hänseende låg med andra ord alltjämt på den offentliga sektorn och den informella familje- och individsektorn, medan endast en mindre del kom direkt från näringslivet i den kommersiella sektorn.

Det kommunala stödet har fortsatt att hålla ungefär samma reella ökningstakt under början av 2000-talet. Verksamhetsbidragen har skurits ned, men det har kompenserats av ett växande anläggningsstöd. Parallellt har allt fler, även större och dyrare, anläggningar övergått i bland-, förenings- eller privat drift. Rent organisatoriskt har de flesta större kommuner fortsatt med sammanhållna kultur- och fritidssektorer medan de mindre valt andra typer av organisationer för kultur- och fritidsfrågorna, oftast med fler verksamheter integrerade, till exempel utbildningsfrågor. I politiskt hänseende har övergången till en hårdare efterfrågestyrd och förvaltande idrottspolitik fortskridit, något som bland annat visat sig i ett utökat kontraktsskrivande – och många kontraktsbråk.

Vad kommer det intressanta utvecklingsskede vi nu befinner oss i att få för vidare konsekvenser? Var kommer till exempel kultur- och fritidsfrågorna att hamna i hierarkin när ännu fler, även av statsmakterna ålagda, verksamheter ska behandlas under ett och samma tak? Hur kommer förhållandet mellan det offentliga och idrottsrörelsen i och med avkommunaliseringarna och den påbörjade avkorporatiseringen att gestalta sig? Hur kommer idrottsföreningarna, nu återigen anläggningsförvaltare, att förhålla sig till RF centralt? Hur påverkas målsättningen om en ”idrott åt alla”? Endast en sak vet vi med stor säkerhet: Kommunen kommer även i framtiden att tillhöra de få idrottsintressenter i samhället som har tillräckligt med resurser och makt för att göra efterfrågade idrottsanläggningar och idrottsgrenar tillgängliga för flertalet invånare. I övrigt återstår mycket forskning att genomföras. Jag hoppas få återkomma med nya resultat och reflexioner inom en snar framtid.